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Plus précisément, ce sont 26% des 604 communes et intercommunalités qui ont répondu à l’enquête qui anticipent une réduction de leurs effectifs en cours d’année et 62% une stagnation. Le non-remplacement intégral des départs à la retraite est privilégié par 77% des collectivités, devant le non-renouvellement des contractuels (69%). La mutualisation de personnels est également envisagée (24%).

Ce recul des effectifs s’explique par l’ajustement budgétaire que les collectivités pratiquent afin de s’adapter aux nouvelles contraintes, principalement la baisse des dotations. Dans cette perspective, la restriction des dépenses d’investissement et la baisse des charges de fonctionnement sont les moyens les plus évoqués (40 et 33% selon l’enquête) devant la réduction de la masse salariale (14%) et une hausse des prélèvements obligatoires (7%). Le contrôle de la masse salariale reste un objectif partagé par 58% des collectivités répondantes, soit un nombre supérieur à celle qui envisagent de réduire leurs effectifs. Celles qui ne le feront pas tenteront toutefois de limiter les embauches.

Ce recul marquerait une forte inflexion dans l’évolution des effectifs ces dernières années. En effet, malgré des difficultés financières grandissantes, les collectivités territoriales n'ont cessé d'embaucher de nouveaux agents au cours des dernières années. Le baromètre annonce ainsi que la fonction publique territoriale employait 1,86 million de personnes fin 2012, soit une hausse de 2,8% sur dix ans. Selon l’INSEE, ils ont progressé de 1% en 2010, puis de 0,3% en 2011, de 1,6% en 2012 et de 2% en 2013. Les chiffres pour 2014 ne sont pas connus mais devraient confirmer cette tendance à la hausse. 

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« La circulation des données » : quels impacts pour les territoires ?

L’affirmation du principe de l’ouverture des données publiques concernant les personnes morales de droit public entraîne naturellement une modification de certaines dispositions de la loi du 17 juillet 1978 sur l’accès aux documents administratifs (Loi CADA) dans le respect de la protection des données personnelles (loi CNIL de 1978). Mais il est important de noter que dans sa version actuelle, le texte exclut les collectivités territoriales de l’obligation de prendre directement part au mouvement d’ouverture des données publiques.

Plus précisément, le projet de loi Numérique laisse à la loi portant Nouvelle organisation territoriale de la république (loi NOTRE) le soin de fixer le cadre en matière d’ouverture des données publiques pour les communes. Seuls les documents administratifs (dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions[1]) émanant des collectivités dans le cadre de l’exécution de leur mission de service public, déjà disponibles sous forme électronique, devront faire l’objet d’une politique d’ouverture des données.

Les administrations et établissements publics auront l’obligation de publier leurs données, mais un décret établit en Conseil d’Etat dans le sillage de ce projet de loi, fixera un seuil lié au nombre d’agents associé à ces structures. Elles auront un an pour se mettre en conformité. L’article 2 du projet de loi supprime en effet la dérogation à la loi Cada dont bénéficiaient les données des services publics industriels et commerciaux.

Le projet de loi accouche également de la notion de « service public de la donnée ». Concrètement, la diffusion et la mise à disposition de « données de référence » relèvera d’une mission de service public assuré par le concours de différentes administrations centrales. Sont considérées comme « données de référence » : tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles, correspondances, avis, prévisions et décisions produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission.[2]  Par décret, le Conseil d'Etat déterminera précisément la nature de la participation des administrations centrales mais aussi des collectivités dans l’entreprise de mise à disposition des « données de référence ».

Les entreprises privées en délégation de service public (DSP) devront « sauf stipulation contraire » fournir à la personne morale de droit public, les données et bases de données collectées ou produites à l’occasion de l’exploitation du service public. La personne morale de droit public, ou un tiers désigné par celle-ci, peut à l’aune du projet de loi extraire et exploiter librement ces données, voire les mettre à disposition du public à titre gratuit à des fins de réutilisation à titre gratuit ou onéreux. A préciser que cette disposition n’a pas d’effet rétroactif.

« L’accès au numérique pour tous » : quelles implications ?

L’article 23 du projet de loi prévoit d’intégrer les « services numériques » au sein des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN) déjà existant dans la plupart des départements. Ces schémas visent actuellement à recenser les infrastructures et réseaux existants et présentent une stratégie de développement de ces réseaux, permettant d'assurer la couverture du territoire concerné. Ayant une valeur indicative, ils visent à favoriser l’articulation et la complémentarité entre investissements publics et privés. Ils devront dorénavant prendre également en compte les « services numériques ».

Ce projet de loi créé également des obligations à la charge des administrations et notamment des collectivités locales pour développer l’accessibilité des sites internet aux handicapés. Les sites des collectivités devront afficher dans les conditions fixées par décret, « une mention visible qui précise, dès l’ouverture, le niveau de conformité ou de la non-conformité du site aux règles d’accessibilité ». En cas de non mise en conformité avec ces exigences d’accessibilités, des amendes sont prévues : « 1.500 € appliquée à l’encontre des personnes responsables des sites publics appartenant aux communes de moins de 5000 habitants et 5.000 € appliquée à l’encontre des communes de plus de 5000 habitants, des services de l’Etat et des établissements publics qui en dépendent ». Les délais de mise en conformité devraient être précisés par décret.

Enfin, l’article 30 modifie le code de l’action sociale et des familles et introduit un droit à la connexion. Au même titre que pour l’électricité, l’eau, le gaz, et la téléphonie fixe, un ménage qui ne peut pas payer ses factures verra sa connexion maintenue, le temps que le fonds de solidarité prenne le relais.

André Vallini a réalisé, le 7 octobre, un point d’étape sur l’évolution de cette action. Il a ainsi annoncé que l'objectif fixé selon lequel, en 2015, le flux des normes nouvelles ne doit représenter aucune charge supplémentaire, est respecté. Il a également rappelé qu'entre 2008 et 2013, la charge brute des normes nouvelles mises à la charge des collectivités avait été estimée à 5,8 millions d'euros, avec une charge nette de 3,17 milliards d'euros. En 2014, le coût des normes a atteint 777 millions d'euros. En 2015, l’économie réalisée par la suppression et l’allègement de normes devrait atteindre 13 millions d’euros.

Par ailleurs, une accélération de ce mouvement de simplification, d’allègement et de suppression des normes a été annoncée par le Gouvernement et par Marylise Lebranchu pour les prochains mois. Ainsi, une première vague de 16 dispositions était inscrite dans la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).

Ensuite, lors du comité interministériel aux ruralités (CIR) du 14 septembre dernier à Vesoul, le gouvernement a dévoilé 18 mesures pour alléger les contraintes dans les domaines du fonctionnement des collectivités locales, de la gestion des bâtiments publics et de l'organisation des activités sportives. La plupart de ces mesures sont issues des ateliers thématiques qui ont réuni les cabinets ministériels et les représentants d’élus locaux ainsi que d’un rapport, pas encore dévoilé, que plusieurs corps d'inspection ont remis au gouvernement en juillet dernier et qui détermine diverses normes à alléger. Des propositions du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) ont aussi été prises en compte. Les normes qui pourront être supprimées ou allégées par voie réglementaire devraient l'être avant la fin de l’année. Pour celles qui sont du ressort de la loi, le délai devrait être dépassé.

Pour les collectivités, un nouvel allègement de la liste des actes à transmettre au préfet dans le cadre du contrôle de légalité a été annoncé, notamment pour les actes relevant de l’administration générale. Elles n’auront plus l'obligation de remettre chaque année au représentant de l'Etat un rapport "relatif à la situation, à l'activité et au fonctionnement de leur service d'archives". Par ailleurs, les assemblées délibérantes des collectivités pourront déléguer à l'exécutif local de nouvelles compétences. Les dossiers de demande de subventions pourront ainsi ne plus passer devant les assemblées locales. Cependant, celles-ci "continueront à examiner les décisions d'octroi de subventions" selon l'entourage d'André Vallini. Autre élément, comme de nombreux élus locaux le souhaitaient, la célébration des mariages pourra être effectuée dans les mairies déléguées ou dans d'autres lieux publics que la mairie, si les futurs époux le demandent. Le procureur de la République serait informé de ces cas.

En revanche, la mesure qui consiste à délivrer les centres communaux d'action sociale (CCAS) de l’obligation de réaliser tous les ans une analyse des besoins sociaux (ABS) est plus critiquée.

Les moyens de l’Etat

En matière d’hébergement, l’Etat va poursuivre et amplifier ses efforts pour augmenter ses capacités d’accueil. Il va créer des places supplémentaires dans les centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA) en 2016. En tout, ce sont 13 500 places supplémentaires qui ont été créées ou sont en cours de création depuis 2012.

Selon l'AFP, environ 85 millions d'euros seraient consacrés au premier accueil et à l'hébergement d'urgence, pour permettre l'ouverture des 5 000 places supplémentaires en CADA en 2016, qui s'ajouteront aux 8.500 prévues d'ici l'an prochain (contre 25.000 places recensés à juin 2015). 114 millions financeraient les structures prenant le relais ensuite.

L’Etat a également prévu d’améliorer le traitement administratif des dossiers et l’accompagnement des réfugiés.

• Une fois le statut de réfugiés obtenu, ceux-ci pourront bénéficier de dispositifs mis en place par le ministère du Logement (création de nouvelles places en résidences sociales, attribution de logements sociaux avec un accompagnement, création de nouvelles places d’hébergement dans le logement ou d’intermédiation collective).
• Le renforcement, en moyens financiers et en effectifs, de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII) et de la direction générale des étrangers en France et des préfectures. L’Education nationale verra également ses moyens renforcés.

Les efforts annoncés en matière de traitement administratif découlent de l’objectif fixés par la loi sur la réforme du droit d’asile qui prévoit que le traitement des demandes d’asile passe de 24 mois à 9 mois (ce qui correspond à la moyenne européenne).

L’accueil par les collectivités territoriales

Dans un premier temps, les communes participeront à l’accueil des réfugiés sur la base du volontariat. La commune pourra accueillir des réfugiés dans des bâtiments qui doivent être inoccupés et appartenir à la commune ou à l'EPCI. La période d'hébergement ne peut être inférieure à trois mois et le public hébergé a vocation à obtenir rapidement le statut de réfugié. Cet hébergement intervient dans l'attente de la délivrance de ce statut. Les bâtiments peuvent être des centres de loisirs, des annexes d'école, de collège ou de lycée, des campings municipaux, des gîtes communaux, des logements sociaux, des résidences ou foyers étudiant, des casernes, etc.

Lorsqu’elle remplira son formulaire pour l’accueil des réfugiés, la collectivité devra mentionner les modalités d'accompagnement qu'elle a elle-même prévues, via son CCAS/CIAS ou via une association locale (la case « aucun acteur » est toutefois prévue). Elle devra également mentionner les prestations qu'elle entend elle-même offrir (scolarisation des enfants, accompagnement à l’ouverture de droits (couverture médicale universelle, etc.), cours de langues, etc.). La case « aucune prestation » est également prévue. 

Pour permettre cet accueil, un soutien exceptionnel et forfaitaire sera attribué aux communes qui créeront sur leur territoire des places supplémentaires d’ici 2017, pour un montant de 1000 € par place d’hébergement, soit un coût total de 15 millions d’euros. L’Etat espère trouver 15 000 logements dans le parc communal.

Des aides complémentaires seront également mises en place en direction des propriétaires publics et privés qui mobiliseront des locaux d’accueil pour l’hébergement ou le logement (application des dispositifs d’aides de l’ANAH pour l’amélioration de biens sur le marché locatif à un tarif social, attribution d’une aide complémentaire de 1 000 € par logement en faveur des bailleurs qui acceptent de le louer à une association pour l’hébergement ou le logement des réfugiés, fonds d’investissement de 50 millions d'euros pour les opérations lourdes de création de locaux d'hébergements ou de logements, portées par les opérateurs publics, associatifs ou privés à destination des demandeurs d'asile ayant acquis le statut de réfugié après instruction de leur dossier). Un coordonnateur au niveau de chaque département sera nommé par le préfet. Le coordonnateur national est le préfet Kleber Arhoul.

Plusieurs régions, notamment l’Ile-de-France, PACA, la Bourgogne et la Champagne-Ardennes, ont annoncé le déblocage de fonds supplémentaires pour l’aide à l’accueil des réfugiés.

Le schéma national d’accueil des demandeurs d’asile, prévu par la loi du 15 juillet 2015 sur la réforme du droit d’asile à l’article 23, pourrait ensuite être mis en place. Bernard Cazeneuve a rappelé l’importance du dialogue dans la mise en place de ce schéma.

La question des plus démunis

Manuel Valls a annoncé le déblocage de 250 millions d’euros pour les plus démunis. Plusieurs maires avaient évoqué la question du soutien aux plus démunis déjà présents sur le territoire, notamment à l’approche de la trêve hivernale, lors de la réunion avec Bernard Cazeneuve. Manuel Valls s’est voulu rassurant sur ce point et s’est engagé à ce que ces nouvelles aides aux réfugiés annoncées ne se fassent justement pas au détriment des sans-abri. Il a même promis de débloquer les crédits nécessaires pour héberger les personnes sans domicile, notamment pour l’hiver.

Un redressement progressif des comptes de la sécurité sociale

Le PLFSS pour 2016 prévoit que le redressement progressif des comptes de la sécurité sociale devrait se poursuivre. Il entérine pour l’année 2015 un déficit cumulé du régime général (maladie, vieillesse, famille, accidents du travail) et du fonds de solidarité vieillesse (FSV) de 12,8 milliards, dont 9 milliards pour le seul régime général. Pour le régime général, cela représente une résorption du déficit de 700 millions d’euros, qui confirme celle de 2,8 milliards d’euros intervenue entre 2013 et 2014. Le Gouvernement a annoncé qu’ « à ce stade de l’année, les recettes encaissées sont conformes à la loi de finances de la sécurité sociale (LFSS) pour 2015.

Le PLFSS pour 2016 prévoit, lui, un déficit cumulé du régime général et du FSV de 9,7 milliards, ce qui correspond à son niveau d’avant la crise. Le régime général devrait voir près de 3 milliards de son déficit se résorber entre 2015 et 2016.

Pour la première fois depuis 2004, la branche vieillesse du régime général devrait revenir à l’équilibre. Cela résulte, pour une large part, de la réforme promulguée en 2010 (relèvement progressif de l’âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans) et des dispositions votées en 2013 (allongement de la durée de cotisations pour obtenir une pension à taux plein, accroissement des cotisations de 0,3 point sur la période 2014-2017, etc.). Alors qu’elle accusait un solde négatif de 1,2 milliard d’euros en 2014, la branche vieillesse devrait, en 2016, afficher un excédent d’environ 500 millions d’euros.

La branche accidents du travail devrait connaître, pour la quatrième fois consécutive, un excédent, prévu à 500 millions d’euros dans le PLFSS pour 2016.

La branche famille connaît une nouvelle résorption de son déficit, qui devrait s’établir à 800 millions d’euros en 2016, contre 1,6 milliards en 2015. Le retour à l’équilibre est prévu pour 2018.

Le déficit le plus significatif reste celui de la branche maladie. Après un nouveau creusement en 2015, le déficit devrait se réduire fortement en 2016 pour atteindre 6,2 milliards d’euros. Un quasi-retour à l’équilibre est prévu pour 2019.

De son côté, Le FSV, dont le déficit avait augmenté entre 2015 et 2015, devrait légèrement baisser en 2016 pour s’établir à 3,7 milliards.

Une progression ralentie de l’Ondam

Le PLFSS prévoit une progression générale de l’objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) de 1,75% en 2016, contre 2,1% en 2015 (taux de progression voté en LFSS 2015). Pour rappel, créé en 1996, l’ONDAM est le montant prévisionnel établi annuellement pour les dépenses de l’assurance maladie. Il est divisé en six sous-objectifs qui comprennent l’ensemble des dépenses de l’assurance maladie : les soins de ville, les établissements de santé, les établissements et services médicosociaux, le fonds d’intervention régional et une catégorie qui réunit les autres prises en charge.

Le niveau total de dépenses est estimé pour 2016 à 185,2 milliards d'euros. Les soins de ville représenteront le poste de dépenses le plus important de l’ONDAM avec 84,3 milliards, qui correspond à une progression de 2%. Les établissements de santé constitueront le second avec 77,9 milliards d’euros, soit une progression de 1,75%. Ces deux postes connaissent une diminution de leur progression de l’ordre de 0.2 point par rapport à 2015.

Le poste des établissements et services médicosociaux devrait connaître de 1,9%, soit une baisse de 0,3 point par rapport à celui de 2015, pour atteindre 18,2 milliards. Ces fonds constituent la contribution de l'assurance maladie au budget de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA).

En tout, la CNSA disposera d’une enveloppe de 19,5 milliards, puisque s’ajouteront aux 18,2 milliards d’euros de l’ONDAM, 1,2 milliard d'euros de recettes issues d'une fraction de la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA) et 113 millions d'euros de droit sur les tabacs, ainsi qu'une reprise de 110 millions d'euros sur les réserves de la CNSA. Cela correspond à une augmentation des moyens de 405 millions d'euros, qui permettront de financer des nouvelles mesures : renforcement de l'encadrement en soins des Ehpad (100 millions d'euros), différents plans de créations de places supplémentaires (45 millions d'euros pour les établissements et services pour les personnes handicapées, 60,4 millions d'euros pour le plan Autisme 2013-2017, 40 millions d'euros pour les plans Grand âge et Alzheimer (reliquats de crédits pour ce dernier) et 8,1 millions d'euros pour le nouveau plan Maladies neuro-dégénératives). Par ailleurs, la loi sur l’adaptation de la société au vieillissement devrait entrer en vigueur au 1^er janvier 2016.

A l’inverse de ces trois précédents postes, le fonds d’intervention régional, qui finance par l’intermédiaire des Agences régionales de santé (ARS) la permanence des soins ou les maisons de santé, fera l’objet d’une forte réduction avec une résorption importante de sa progression qui passe de 2,1% à 1%.

Le financement des établissements de santé

Le PLFSS devrait poursuivre la réforme du modèle de financement des établissements de santé. Les LFSS pour 2014 et pour 2015 ont notamment mis en œuvre le financement spécifique des activités isolées, le financement de l’amélioration de la qualité et de la sécurité des soins et la réforme sur le financement de la médecine hospitalière de proximité qui sera effective à compter de 2016.

Ces nouveaux modes de financement, notamment des activités isolées, ont pour but de sortir du tout-T2A. En effet, depuis 2004, la logique des financements des établissements publics et privés de santé est la même avec la tarification à l’activité (T2A) pour la médecine, la chirurgie et l’obstétrique (MCO). Il s’agit d’allouer les ressources en fonction de l’activité effective des établissements afin d’inciter ces derniers à accroître leur efficience. Cette logique comptable ne correspond pas aux réalités des hôpitaux de proximité et les mesures allant dans le sens d’une sortie du tout T2A constituent une évolution positive.

Le PLFSS prévoit un nouveau modèle de financement pour les activités de soins de suite et de réadaptation (SSR) par la mise en place au 1^er janvier 2017 d’une dotation modulée à l’activité, qui articule de manière équilibrée des financements par dotations, permettant aux établissements de disposer d’un socle de ressources garanties et de mettre en œuvre des stratégies pluriannuelles, et des financements tenant compte des prises en charge réalisées par les établissements et de leurs spécificités. Afin de préparer cette réforme, les établissements de santé seront soutenus dès 2016 dans la mise à niveau de leurs systèmes d’information et la formation de leurs personnels. En anticipation du modèle cible, certaines missions d’intérêt général, telles que la scolarisation des enfants accueillis au sein des établissements SSR, seront financées dès 2016.

Par ailleurs, 100 millions d’euros seront mis à disposition des établissements afin de les accompagner dans les évolutions récentes qui leur sont imposées, notamment dans le cadre du projet de loi de modernisation du système de santé. Ces fonds seront destinés à l’installation des groupements hospitaliers de territoires, qui remplacent les communautés hospitalières de territoire et auront un caractère systématique, à l’encouragement des dispositifs innovants (via le développement des forfaits innovation qui rémunèrent l’activité liée aux actes et dispositifs médicaux innovants et via le soutien à l’investissement des établissements en faveur des équipements innovants), et aux dispositifs de soutien aux populations précaires.