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Une baisse marquée des dotations de l’Etat aux collectivités locales

La Cour indique que les contraintes financières pesant sur les ressources des collectivités locales ne se sont que modérément durcies en 2015.

En 2015, la baisse des dotations a été nettement plus forte (-3.7Mds€). L’ensemble des concours financiers de l’Etat qui inclut les prélèvements sur recettes ont diminué de 6.8%, soit 3.9Mds€. Mais cette accélération de la baisse des dotations a été partiellement compensée par :

-la hausse des dotations de péréquation en faveur des collectivités les plus en difficulté

-l’augmentation de 9%, soit 2.9Mds€ de la fiscalité transférée par l’Etat aux départements et aux régions.

Des recettes fiscales dynamiques

La Cour souligne que les produits des impôts directs se sont accrus de 56.9Mds€ en 2015. À cette occasion, la Cour a rappelé que la baisse des concours financiers de l’Etat doit s’accompagner d’une meilleure maitrise des dépenses de fonctionnement et d’une sélection plus exigeante des investissements, plutôt que d’une augmentation des impôts locaux.

Cependant, la Cour observe que la baisse des dotations n’a pas conduit les communes et les intercommunalités à relever sensiblement les taux de leurs impôts locaux. La progression des produits fiscaux est davantage venue d’un accroissement spontané des bases des impôts que d’une augmentation des taux.

Le recul des dépenses des collectivités locales s’est accentué en 2015

En moyenne, les dépenses des collectivités locales ont reculé de 0.9%. Plus précisément, le rythme de leurs dépenses de fonctionnement a diminué grâce à des baisses des achats de biens et de services, et des subventions versées. Le rythme des dépenses de personnel a été divisé par trois, déduction faite de l’impact des décisions prises au plan national en matière de fonction publique.

Une amélioration de l’épargne brute

Même si leur épargne a cessé de diminuer, elles ont encore réduit leurs dépenses d’investissement. La situation financière s’est dans l’ensemble améliorée même si le nombre de départements rencontrant des difficultés augmente et malgré la situation préoccupante de certaines collectivités. A titre d’exemple, 77 villes de 20 000 à 50 000 habitants et 4 villes de plus de 100 000 habitants sur 39 ont affiché une épargne nette négative.

Dès lors, les administrations publiques locales ont contribué pour plus de la moitié à la réduction du déficit public national.

Les efforts de gestion portent leurs fruits

L’évolution de la situation financière est très différente selon les catégories de collectivités. Elle a globalement été plus favorable pour les communes et leurs groupements. Au-delà de la mise en place des nouvelles métropoles, les efforts de gestion ont trouvé une traduction concrète. Combinés à la reprise des recettes fiscales, ils ont permis dans l'ensemble d’interrompre l’effet de ciseaux.

Cependant, la Cour demeure vigilante car malgré la poursuite de la réduction de leurs investissements, les collectivités ont continué à s’endetter pour investir. La Cour insiste ainsi sur le fait que l’investissement n’est pas vertueux en lui-même. Pour la Cour, l’investissement est vertueux lorsqu’il répond à un besoin collectif, lorsqu’il est produit avec le souci de l’efficacité et de l’efficience, et lorsque les dépenses de fonctionnement qu’il entraine ont été correctement anticipées.

L’année 2016 s’annonce plus difficile

Pour la Cour, les améliorations observées en 2015 pourrait ne pas se poursuivre en 2016 car :

-la contrainte qui pèse sur la gestion locale va se durcir avec la baisse plus forte des transferts financiers de l’Etat et un moindre dynamisme des recettes fiscales ;

-les dépenses de fonctionnement devront intégrer les conséquences financières des mesures nationales sur la fonction publique et de la nouvelle organisation territoriale ;

-la reprise de l’investissement local au niveau du bloc communal ne sera pas sans conséquence sur leur situation financière.

La nécessité de rendre prévisible les ressources locales

Pour la Cour, le pilotage efficace de l’équilibre budgétaire local nécessite des ressources fiscales prévisibles. Or les impôts locaux ne le sont pas. 3 exemples :

-L’obsolescence des valeurs locatives. La réforme engagée depuis 2010 est aujourd’hui encore inaboutie ;

-L’opacité du système complexe des exonérations législatives d’impôts locaux et de leurs compensations par l’Etat ;

-L’instabilité du produit de la CVAE.

Le dialogue entre l’Etat et les collectivités locales doit être amélioré avec une association des collectivités dans la définition de l’Objectif d’évolution de la dépense locale et concernant le programme de stabilité qui prévoit la trajectoire financière sur plusieurs années.

De plus, la Cour réitère sa recommandation d’une loi de financement des collectivités territoriales.

L’évolution dynamique des dépenses de personnel

Entre 2008 et 2015, ces dépenses ont progressé de +23%.

Sous la pression d’une forte baisse des dotations, les collectivités ont engagé des efforts sur leur masse salariale.

Pour la Cour, il faut que cette démarche soit durable et critique les faiblesses de gestion : une évaluation non méthodique des besoins, un suivi imprécis des ressources humaines, une gestion prévisionnelle insuffisamment développée, des mutualisations à approfondir ou encore un remplacement des départs en retraite encore trop souvent systématique.

Enfin la Cour pointe du doigt une durée annuelle du travail moyenne inférieure à la durée légale, un absentéisme élevé, le régime indemnitaire trop dynamique et faiblement modulé

L’APVF a toujours indiqué que les élus locaux avaient pleinement conscience de la nécessaire réduction des déficits publics et maitrise de la dépense publique, et constate que ces efforts d’ampleur ont porté leur fruit.

L’APVF rappelle que les petites villes sont en grande majorité engagées dans des politiques de réduction de leurs dépenses de fonctionnement et notamment leurs dépenses de personnel. Si des efforts doivent effectivement être poursuivis, l’APVF appelle néanmoins à la vigilance sur le bon fonctionnement des services de proximité et sur la préservation du maillage associatif, indispensable aux petites villes.

Par ailleurs, si pour la Cour des comptes la baisse des transferts financiers a été en partie compensée par le dynamisme de la fiscalité transférée et des impôts locaux, l’APVF souligne que les départements et les régions sont principalement concernés et que les taux des impôts du bloc local restent stables : +1.2% en 2015 ; environ +0.9% en 2016.

Plus précisément, l’APVF insiste sur la réalité des capacités contributives des ménages et des entreprises présentes dans les petites villes et sur le fait que plus des 2/3 des petites villes n’ont peu ou pas de marges en matière de fiscalité. Pour beaucoup d’entre elles, la progression de leurs recettes provient de la solidarité nationale et locale.

C’est pourquoi, dans un contexte de rigueur budgétaire et en l’absence de réelle autonomie fiscale, l’APVF insiste sur la nécessité d’une péréquation plus juste et plus importante.

Le vendredi 30 septembre, Patrick Kanner, ministre de la Ville, et Hélène Geoffroy, secrétaire d'Etat, ont présenté la partie politique de la ville, du projet de loi de finances (PLF pour 2017). Les 411 millions d’euros de budget pour 2017, dont 396 millions d’euros de crédit d’intervention, se diviseront notamment entre la réussite éducative (77M€), l’intervention de 4 000 adultes-relais (67,2M€), le soutien au secteur associatif (200 M€) et l’accompagnement de la généralisation de l’expérimentation soirs et week-ends (5 M€). Par ailleurs, un dégel est programmé début 2017 pour permettre de financer la totalité de la reconduction du dispositif des CIEC à hauteur de 31 M€.

Cette baisse des crédits de la politique de la ville s’ajoute à la baisse des crédits de droit commun et à l’abattement de la taxe foncière sur les propriétés bâties. L’APVF maintient donc toute son attention sur le financement de la politique de la ville, alors que la baisse de la DGF a déjà durement touché les petites communes.

L'Etat réinvestit le financement du NPNRU

Dans le domaine du renouvellement urbain, le Gouvernement a acté le principe du retour de l’Etat dans le financement de l'Anru. Aujourd'hui, les 5 milliards d'euros programmés dans le cadre du PNRU viennent à 93% d'Action Logement. Plusieurs centaines de millions devraient ainsi venir abonder le NPNRU. Cela sera notamment permis par les augmentations de la dotation de solidarité urbaine (DSU), à hauteur de 180 millions d'euros, et de la dotation Politique de la ville (DPV), pour les villes les plus pauvres.

Par ailleurs, les HLM disposeront de 3 milliards d'euros de prêts, conformément aux annonces de Manuel Valls lors du congrès de l’Union sociale de l’habitat (USH). Cela représente un milliard d'euros de prêts supplémentaires qui sera débloqué par la Caisse des Dépôts pour alimenter les fonds propres des bailleurs sociaux. Les 2 premiers milliards serviront à accélérer des travaux de rénovations pour 137.000 logements, à en construire 23.000 nouveaux chaque année. Le troisième milliard permettra augmenter la production. Le Gouvernement estime à plus de 10 milliards d'euros de travaux devraient être ainsi déclenchés grâce aux 3 milliards de prêts long terme, gratuits, dont le différé d'amortissement est de vingt ans. 

L’APVF mène actuellement une enquête sur la politique de la ville et se tourne vers ses élus pour recueillir des témoignages sur la situation, les problématiques particulières et les enjeux de la politique de la ville dans les petites villes.

Pour participer à cette enquête : Erwann CALVEZ- ecalvez@apvf.asso.fr / 01 45 44 00 83

Retrouver le courrier en cliquant ici

Le FISAC demeure un outil efficace d'accompagnement des secteurs du commerce et de l'artisanat qui a permis à de nombreux projets commerciaux de voir le jour ou de se maintenir.  La très forte diminution du montant alloué à ce fonds ces quatre dernières années (32 millions d’euros en 2013 contre 15 millions d’euros en 2016) préoccupe fortement les élus des petites villes pour qui il est primordial de stabiliser les crédits du FISAC en 2017.

Pour anticiper les risques de friches commerciales et de dévitalisation des centres villes mais aussi pour donner une meilleure visibilité aux acteurs économiques sur les moyens dont ils pourront disposer pour l'avenir, l’APVF se mobilise pour le maintien de cet outil que les élus savent utiliser efficacement.

L’APVF considère par ailleurs qu’une régionalisation du fonds permettrait plus de proximité et d’efficacité dans l’attribution de cette enveloppe financière.

Pour visualiser le courrier, cliquez ici

Le programme urbain pour l’Europe : une bonne nouvelle pour les petites villes

Le programme urbain pour l’UE constitue un véritable tournant pour l’Europe. Bien que le rôle des villes dans le développement économique, social et culturel, ainsi que leur savoir-faire en matière d’aménagement durable, soient reconnus depuis longtemps, la réponse politique au niveau européen a été lente et fragmentée, avec des initiatives sectorielles nombreuses mais peu intégrées.

Même si les compétences de l’Union européenne en matière de politique urbaine sont aujourd’hui limitées eu égard au principe de subsidiarité, la majeure partie des décisions européennes ont des répercussions, au moins indirectes, sur la situation dans les villes.

L’APVF estimait qu’il était essentiel que les villes participent davantage à la conception et à la mise en œuvre des politiques de l’Union, et que ces dernières soient mieux adaptées aux réalités urbaines dans lesquelles elles doivent être mises en œuvre.

L’Agenda urbain va dans ce sens. Nous nous en félicitons.

La mise en œuvre d’un agenda urbain européen témoigne en effet de la reconnaissance par l’Union européenne de la contribution majeure des villes pour répondre aux défis auxquels l’Europe est confrontée. Nous nous en réjouissons.

Une véritable reconnaissance du rôle des villes et des élus locaux

De manière générale, depuis quelques années, nous constatons qu’une attention plus grande est donnée à la dimension territoriale au sein du processus législatif européen. Il semble que l’Union européenne a cessé d’être « territorialement aveugle ». Le traité de Lisbonne avait ajouté la cohésion territoriale aux objectifs de l’Union et la nomination d’un commissaire à la politique régionale et urbaine représente, à n’en pas douter, une avancée significative.

D’autre part, pour la programmation 2014-2020, la Commission européenne a imposé pour la première fois qu’au moins 5% du FEDER soit alloué à l’urbain (article 7 du règlement FEDER).

Le Conseil doit maintenant reconnaître le fait urbain dans toute sa diversité et les villes de toutes tailles comme partenaires. Car face à une crise qui perdure et persiste, les villes sont bel et bien les laboratoires dans lesquels s’élaborent au quotidien les solutions de demain. Nous sommes convaincus qu’aucune des politiques de l'Union européenne ne serait viable sans prise en compte de sa dimension urbaine. Et parce qu’ils constituent l’échelon politique le plus proche du citoyen, les maires sont en première ligne  pour promouvoir l’action de l’Europe auprès de leurs administrés. C’est particulièrement vrai dans les petites villes.

Cet agenda ne doit pas être pensé comme un rapport de force entre le niveau central et le niveau local. Il ne s’agit pas de répartir de nouvelles compétences ou des parts d’un "gâteau de programmes" mais bien au contraire de passer la législation communautaire à un « scanner territorial » qui n’oublie personne et permet de renforcer les initiatives qui ont fait leurs preuves sur le terrain.

Le Pacte d’Amsterdam mentionne clairement la nécessité d’associer les autorités urbaines à l’ensemble des étapes d’élaboration de la stratégie urbaine et de sa mise en œuvre comme nous l’appelons de nos vœux depuis plusieurs années. Le respect du principe de gouvernance multi niveaux est une condition indispensable à l’efficacité des politiques urbaines. Encore faut-il que tous les niveaux soient informés et associé en temps et en heure.

Nous saluons les nombreuses dispositions du texte qui vont dans ce sens mais l’APVF demeure vigilante quant à la mise en œuvre effective du principe de gouvernance multiniveaux.

La réussite des politiques européennes dépend de sa capacité à prendre en compte les attentes et besoins des acteurs locaux.

Un agenda qui permet de légiférer mieux et non pas davantage

La multiplicité des programmes et le manque de visibilité entrave la lisibilité d’ensemble, pourtant nécessaire à une territorialisation optimale des fonds. Nous saluons donc les dispositions du texte qui visent à renforcer la cohérence des politiques européennes et nationales en supprimant les « obstacles superflus ».  Nous nous félicitons que l’agenda urbain n’ait pas vocation à créer de nouveaux règlements et à engendrer de nouvelles « usines à gaz »  mais à simplifier la mise en œuvre des outils existants. Il nous faut faire simple pour aller plus vite que le désamour de l’Europe. Nos concitoyens attendent des preuves d’amour.

Un agenda qui ne porte pas uniquement sur les métropoles

L'une des craintes fréquemment exprimée dans le débat sur le programme urbain était que l'intérêt accru pour la dimension urbaine ne porte atteinte au soutien accordé à l'espace rural. Nous tenons à souligner l'importance des liens unissant les zones urbaines à l'espace rural et périurbain. Les politiques de l'Union ne doivent pas encourager un rapport de concurrence entre ces deux espaces dans la mesure où ils sont imbriqués géographiquement et administrativement. Il s'agit d’éco systèmes territoriaux dans lesquels une large zone périurbaine fournit un soutien et des ressources essentiels au fonctionnement des villes centres et contribuent à la qualité de la vie. Le développement de l’économie circulaire s’inscrit pleinement dans ces éco systèmes.

Parce que les villes font partie d'un espace fonctionnel plus vaste et ne peuvent être traitées isolément, Il est nécessaire d'associer des partenaires venant des zones rurales ou périurbaines.

D’autre part, les grandes villes ont déjà les capacités pour trouver l’information et accéder aux financements de l’UE en montant des dossiers très complexes tandis que les petites collectivités manquent souvent des ressources pour s’impliquer. C’est bien elles qu’il faut soutenir en priorité. C’est bien dans nos petites villes qu’il est nécessaire de faire reculer le sentiment de défiance envers l’Europe. Il faut pour cela agir de manière très concrète.

Les recommandations de l’APVF

Le maintien d’une politique de cohésion ambitieuse est indispensable à la mise en place d’un agenda urbain européen

Alors que les discussions relatives à la prochaine période de programmation des fonds européens structurels et d’investissement (FESI-2021-2028) sont engagées, l’APVF souhaitait avant toute chose rappeler l’importance de la politique de cohésion pour tous les territoires. Toute ambition sur l’agenda urbain européen suppose le maintien voire le renforcement de la politique de cohésion dans laquelle il s’inscrit. Pas de cohésion sociale sans cohésion territoriale.

Assurer davantage de cohérence et de coordination reste primordial

La coordination des nombreux règlements, programmes et initiatives européens présentant un intérêt pour nos villes constitue un objectif prioritaire. Nous saluons les avancées qui figurent dans le pacte d’Amsterdam sur ce point. Elles sont significatives.

Si ces initiatives vont dans le bon sens, l’APVF réitère son souhait de bénéficier d’un accès unique aux informations ayant trait à la thématique urbaine pour une centralisation efficace des informations. Ceci pour plus de simplicité, de réactivité et de lisibilité.

Des évolutions positives mais insuffisantes en matière de simplification et de lisibilité des dispositifs de financements

Le pacte d’Amsterdam affiche la volonté de mieux coordonner les dispositifs de financements existants afin de faciliter l’accès aux fonds. Nous demandons d’aller plus loin en œuvrant clairement à une flexibilité accrue des fonds, au service d’une territorialisation simplifiée et efficace. Nos territoires doivent être en mesure de pouvoir identifier clairement les différentes sources de financements dont elles peuvent bénéficier et de ne pas en être exclus par des seuils que seules les métropoles peuvent atteindre.

D’autre part, l’APVF encourage la Commission à réduire les formalités administratives liées à l'application de la législation européenne actuelle au niveau local et à veiller à ce que toute future réglementation analyse minutieusement les conséquences de sa mise en œuvre au niveau local. Il faut un « choc de simplification ».

Pour une approche intégrée, de plus en plus transversale et une meilleure association des villes aux objectifs de l’UE

Dès 2007, la Charte de Leipzig soulignait que seules des approches intégrées permettent d'obtenir des résultats dans les villes et que la clé de la résolution des problèmes complexes qu'elles rencontrent réside dans une gouvernance à niveaux multiples.

Le renoncement, de la part de l'administration publique, à une pensée «en silo» c’est-à-dire l'adoption d'une approche transversale avec l'implication de différentes parties prenantes constitue une approche fructueuse.

Les zones urbaines sont explicitement ciblées par les politiques relatives à l’énergie, à la société de l’information, à l’environnement, à l’action pour le climat,  à la culture, aux transports, etc. Mais beaucoup d’autres initiatives et directives de l’UE ciblent les zones urbaines de manière implicite. Les directives relatives au bruit et à la qualité de l’air, les politiques de migration, les mesures visant à réduire la congestion automobile, etc. sont autant d’initiatives qui, bien que ne relevant pas de la politique urbaine à proprement parler, concernent essentiellement les zones urbaines ou sont mises en œuvre par les villes.

La convention des maires est un exemple d’initiative associant les villes à la réalisation des objectifs de l’UE. Nous considérons qu’un tel dispositif pourrait être reproduit dans d’autres domaines et nous sommes favorables à une approche « Bottom Up » qui part de la base vers le sommet.

Le besoin de données statistique fiable et d’indicateurs de résultats

Nous nous félicitons que le Pacte s’attèle à mettre en place à l’échelle européenne des outils statistiques fiables. Le texte souligne l’importance de disposer de données sans lesquelles il est difficile de bénéficier d’échanges d’expérience ou d’évaluer les progrès réalisés. Aujourd’hui, les données sont fragmentées et mal exploitées. Pour une évaluation plus précise que sur la seule base du PIB, il conviendrait qu’Eurostat compile et mette à disposition des données locales plus détaillées.

Nous souhaitons également la mise en place d’indicateurs de résultats, de suivis permettant de mesurer concrètement l’impact des politiques urbaines. Il s’agit de pouvoir mettre en avant les avancées concrètes et faire progresser a culture du résultat afin de faire taire les critiques. Dans ce domaine, il importe cependant que les indicateurs, données, normes, etc. ne soient pas stricts ou limitatifs, et ne créent pas des contraintes supplémentaires de gestion.

Pour une assistance technique renforcée

Afin de mettre en œuvre efficacement le nouveau programme urbain de l'UE, il est nécessaire de tenir compte des besoins des partenaires concernés et de prêter attention au renforcement de leurs capacités. Cela est particulièrement vrai pour les petites villes. Pour ce faire, l’APVF recommande d'utiliser les ressources prévues par les Fonds structurels et d’investissement européens au titre de l'«Assistance technique». C’est une exigence absolue afin qu’aucune collectivités, notamment les petites villes, ne soient exclues.

L’APVF plaide également en faveur de la mise en place des dispositifs de formation technique à destination des élus et techniciens, pouvant reprendre la forme d’un dispositif de type Erasmus.

En conclusion, le Pacte d’Amsterdam représente une opportunité nouvelle pour nos territoires. En apportant une plus grande cohérence dans les politiques de l’UE qui concernent les espaces urbains au pluriel, en prenant en considération les villes de toutes tailles, et en impliquant davantage les communes dans la préparation de la législation européenne, nous sommes convaincus que l’Agenda urbain européen jouera un rôle pour rapprocher davantage l’Europe des territoires. C’est un premier pas important que nous saluons sans réserve mais qui n’aura de sens que s’il est suivi de beaucoup d’autres tant la route est encore longue pour que l’action européenne soit reconnue dans tous nos territoires.

Une commune de l’Hérault [1] décide d’aménager sur une surface d’une douzaine d’hectares un plan d’eau artificiel destiné à la pratique des activités sportives et de loisir et pouvant servir de bassin d’écrêtement des crues.

Le préfet de l’Hérault prend un arrêté déclarant d’utilité publique et urgents les travaux d’aménagement du parc. Après l’ordonnance du juge de l’expropriation du département de l’Hérault, la commune exproprie des particuliers d’une partie de leur propriété afin d’augmenter la surface des terrains dont elle était propriétaire et de les utiliser pour le plan d’eau.

Ces derniers assignent la commune devant le tribunal d’instance de Montpellier afin que soit désigné un expert-géomètre chargé de proposer un bornage entre la partie expropriée et la partie non expropriée de leur propriété. Le tribunal d’instance sursois à statuer dans l’attente de savoir si les parcelles qui ont fait l’objet d’une expropriation relèvent ou non du domaine public de la commune. Le tribunal administratif de Montpellier juge alors que la partie expropriée de ces parcelles ne fait pas partie du domaine public... D’où le pourvoi de la commune devant le Conseil d’Etat.

Le Conseil d’Etat censure le jugement du tribunal administratif sur le visa de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques aux termes duquel « Le domaine public d’une personne publique (...) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ».

Et le Conseil d’Etat d’en déduire que :

« quand une personne publique a pris la décision d’affecter un bien qui lui appartient à un service public et que l’aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public peut être regardé comme entrepris de façon certaine (...), ce bien doit être regardé comme une dépendance du domaine public ».

Pour fonder son appréciation, le juge doit prendre en compte l’ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que, notamment :

      les actes administratifs intervenus ;

      les contrats conclus ;

      les travaux engagés.

Or en l’espèce, il n’était pas contesté que la commune avait pris la décision d’affecter les terrains en cause au service public et avait engagé les travaux de réalisation du projet. Les terrains litigieux étaient donc biens incorporés au domaine public de la commune.

Conseil d’État, 13 avril 2016, N° 391431

Ce qu'il faut en retenir

• Quand, postérieurement à l’entrée en vigueur du code général de la propriété des personnes publiques (CG3P), une personne publique a pris la décision d’affecter un bien qui lui appartient à un service public et que l’aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public peut être regardé comme entrepris de façon certaine, ce bien doit être regardé comme une dépendance du domaine public.
•  Pour fonder son appréciation, le juge prend en compte l’ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que les actes administratifs intervenus ; les contrats conclus ; les travaux engagés.

Il reste trois formations avec des places disponibles jusqu'à la fin de l'année 2016 ! 

Retrouvez ici l'intégralité du catalogue des formations 2016 de l'APVF

Pour tout renseignement supplémentaire : 01 45 44 00 83.

A la suite de l'enquête sur la situation de l'offre de soins dans les petites villes, que vous pourrez retrouver en cliquant ici, l'APVF poursuit son travail de proposition.

Au menu des débats de cette journée d'études, médecine de ville, maisons de santé pluridisciplinaires, solutions innovantes pour lutter contre la désertification médicale, groupements hospitaliers de territoire et place des petits hôpitaux dans les futurs projets médicaux partagés.