Actualités

Cette journée de conférence a pour objectif de décrypter l’actualité et de partager des retours d’expériences sur les thématiques de prévention et de sécurité à l’échelle des territoires :

• Nouveau quinquennat, nouvelles priorités : quels impacts pour les collectivités
• Proximité : comment élus et polices municipales peuvent-ils se positionner
• Prévention de la délinquance et de la radicalisation : retours d’expériences français et étrangers.

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Depuis le premier janvier 2011, la taxe d’habitation est recouvrée au profit des communes et de leurs groupements à fiscalité propre. La loi de finances rectificative du 13 juillet 2000 avait déjà supprimé la part régionale et la loi de finances pour 2010 a transféré la part départementale au « bloc communal ».

Dans son programme de campagne, Emmanuel Macron avait annoncé une réforme en profondeur de la TH : pour mettre fin à la lourdeur et aux injustices de l’impôt, il souhaitait que « d’ici 2020, 4 Français sur 5 ne paient plus la taxe d'habitation sur leur résidence principale ».

Les modalités envisagées de la réforme de la TH ont été précisées lors de la Conférence nationale des territoires (CNT) du 17 juillet et déclinées, en partie, dans la première partie du projet de loi de finances pour 2018 (article 3). De nouvelles précisions seront apportées le 14 décembre, date de la prochaine Conférence nationale des territoires. 

1. Historique de la taxe d’habitation 

La contribution mobilière, instituée par un décret du 13 janvier 1791, se présentait, à l'origine, comme un impôt sur le revenu frappant tous les revenus autres que ceux provenant de biens fonciers. Elle se décomposait en une part revenant à l'État (le « principal de la contribution personnelle mobilière ») et une part alimentant les budgets des communes et des départements (les « centimes additionnels de la contribution personnelle mobilière »). Cet impôt était assis sur les facultés apparentes des contribuables appréciées en fonction de l'utilisation des domestiques, de la possession de voitures et de chevaux et surtout de l'importance du loyer.

Comme les autres impôts directs locaux, la contribution mobilière a été l'objet de nombreuses et vives critiques : outre la rigidité du système des centimes additionnels, les inégalités engendrées par le procédé étaient souvent pointées du doigt. 

L’ordonnance du 7 janvier 1959 portant réforme des impositions perçues au profit des collectivités territoriales et de divers organismes, sans avoir été appliquée, a défini « une architecture d’ensemble d’une refonte qui sera mise en œuvre par les textes ultérieurs ». Elle envisageait notamment de remplacer la contribution mobilière par la taxe d’habitation, d’actualiser et de simplifier les bases d’imposition et de remplacer le mécanisme de la répartition par celui de la quotité (c’est-à-dire, l’octroi aux collectivités territoriales du droit de voter directement les taux d’imposition). Cette ordonnance ne constituant qu’une simple « orientation », une réforme ultérieure devait intervenir pour donner corps à ces dispositions.

Les lois du 31 décembre 1973 sur la modernisation des bases de la fiscalité locale (création de la TH) et du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale (vote direct des taux) sont intervenues dans ce sens. 

2. Progression de la taxe d’habitation 

Depuis sa mise en place en 1974, la TH a connu une progression importante.

L’augmentation du nombre d'assujettis s'est accompagnée d'une augmentation sensible du produit global de cette taxe ainsi que des cotisations individuelles : en 1973, le produit des quatre vieilles correspondait à 18 % des impôts d'État. En 2013, le seul produit de la TH équivaut à plus de 28 % de l'impôt sur le revenu. Cette progression trouve largement son explication dans l'augmentation des besoins de financement des collectivités territoriales et dans l’insuffisance des transferts financiers de l’Etat.

La taxe d'habitation représente aujourd’hui environ un tiers des recettes fiscales des communes, pèse pour 1,4 % du revenu disponible des ménages (rapport OFCE).

3. Critique de la taxe d’habitation 

Outre cette progression, la TH entraine des injustices sociales (distorsions importantes entre contribuables d'une même commune) et des injustices territoriales (distorsions entre les communes et établissements publics de coopération intercommunale).

Lors de la CNT de juillet 2017, le Président de la République motivait sa réforme sur le caractère injuste de la TH : « C’est un impôt qui ne prend pas en compte les capacités contributives des citoyens. Il est donc injuste socialement et il est injuste territorialement car il est plus élevé dans les villes périphériques ou les centres bourgs de province que dans les grandes villes ». 

Ces injustices sociales tiennent à l’insuffisante prise en compte des capacités contributives. Mais de nombreux abattements, dégrèvements et exonérations sont prévus dans le but d’accentuer la personnalisation de cet impôt. Les abattements obligatoires[1] ou facultatifs[2] visent à alléger la charge fiscale des familles (pour leurs résidences principales). Les dégrèvements totaux ou partiels ainsi que les exonérations visent à alléger la charge notamment celles des personnes de conditions modestes.

Les injustices territoriales tiennent à l’obsolescence des valeurs locatives cadastrales pour les logements à usage d’habitation.

L’OFCE détaille ainsi que 20 % des communes françaises affichent une part de taxe d’habitation inférieure à 2,2 % du revenu médian des ménages de la commune, et qu’à l’opposé, la part de la taxe d’habitation dans le revenu médian communal dépasse 3,6 % dans 20 % des communes françaises. Par exemple, alors que le revenu médian est proche à Poitiers et à Cognac, la taxe d’habitation moyenne est de 592 euros à Cognac (3,3 % du revenu médian) quand elle s’élève à 1 099 euros à Poitiers (6,3 % du revenu médian).

Aussi, les taux fixés par les collectivités locales diffèrent sensiblement selon les communes. Aussi, selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL), en 2016, le produit variait de 198 € par habitant (en moyenne) dans les communes de moins de 200 habitants, à 416 € par habitant dans les communes de 100 000 habitants et plus.

Pour parer les inégalités engendrées par cet impôt sans porter atteinte à l’autonomie financière et fiscale des collectivités territoriales, l’APVF avait suggéré d’une part, d’intégrer dans l’assiette de l’ensemble des foyers fiscaux redevables, une part « revenu » et d’autre part, de mener à bien la révision des valeurs locatives cadastrales pour les logements à usage d’habitation. Ces dispositifs pouvaient être assortis d’un fonds de compensation à vocation péréquatrice.

La réforme de la taxe d’habitation par le PLF 2018 (article 3) est motivée par la réduction des inégalités sociales mais elle n’agit pas sur les inégalités territoriales. En l’état, la réforme risque de les figer, voire de les aggraver et d’en créer de nouvelles.

4. Réforme de la taxe d’habitation (article 3 du PLF 2018)

• La première Conférence nationale des territoires (CNT) du 17 juillet 2017 :  

Cette Conférence a vocation à redéfinir les relations entre l’Etat et les collectivités territoriales, une relation de travail et de confiance selon les termes du Président de la République.

Elle doit se réunir tous les six mois sous la présidence du Premier ministre. Elle est composée de membres du gouvernement, de représentants des collectivités territoriales dont l’APVF, des présidents des organismes de concertation existants et de représentants du Parlement.

Comme l’a fait entendre le Président, la CNT se saisit d'un certain nombre de thèmes transversaux ou territoriaux, traités dans la durée. L’objectif des négociations est de construire un pacte de confiance entre l'Etat et les territoires définissant pour les cinq prochaines années, des « engagements respectifs » selon les termes d’Emmanuel Macron.

C’est dans ce cadre, qu’Emmanuel Macron a, d’ailleurs, annoncé un effort d’économie de 13 milliards, 3 milliards de plus que ce qui avait été prévu dans le programme présidentiel.

La prochaine CNT est fixée au 14 décembre 2017. 

• Le décret du 20 juillet 2017 portant ouverture et annulation de crédits à titre d’avance :

Le décret du 20 juillet a annulé 300,5 millions d’euros de crédits de paiement en investissement sur les missions RCT (DETR et DSIL) et « Politique des territoires » (contrats de villes).

• Un « accord de méthode » adressé en août par le gouvernement aux associations nationales d’élus :

Un « accord de méthode » et une « feuille de route des chantiers » arrêtés dans le cadre de la CNT ont été adressés aux associations d’élus début août. Plusieurs comités de pilotage ont été organisés fin août, afin d’alimenter l’ordre du jour de la prochaine CNT et de réfléchir aux bases d’un « contrat de mandature financier ».

L’accord de méthode fixe cinq chantiers de travail : 1° chantier « institutionnel » (objectif d’adaptation de l’organisation territoriale aux réalités locales en privilégiant la stabilité) ; 2° chantier « exercice des compétences » (objectif de consolider les grands équilibres de la loi NOTRe) ; 3° chantier « financier » (objectif d’aboutir à la signature d’un « contrat de mandature » 2018-2022 qui lierait l’Etat et les collectivités territoriales autour de 4 sujets :  la trajectoire de 13 milliards d’euros d’économie d’ici à 2022, la recentralisation du RSA, la refonte d’ensemble de la fiscalité locale et à la mise en place d’une loi de financement des collectivités territoriales) ; 4° chantier « lutte contre les fractures territoriales » (objectif de renforcer l’accès aux services et à l’emploi) ; 5° chantier « transformations écologiques et numériques du territoire ».

• Le premier comité de pilotage financier lancé le 28 août 2017 : 

Pour mener à bien les cinq chantiers de réflexion, l’Etat a proposé de mettre en place trois comités de pilotage thématiques mensuels : 1° un COPIL « structures et compétences » sous le pilotage du ministère de l’Intérieur ; 2° un COPIL « enjeux financiers » piloté par le ministre de l’Action et des Comptes publics ; un COPIL « lutte contre les fractures territoriales et la transformation écologique et numérique » piloté par le ministre de la Cohésion des territoires. Le CNEN, le CFL et le CSFPT sont associés aux travaux de la CNT, de même que l’Observatoire de la gestion et des finances publiques locales.

Les séances du COPIL financier auquel l’APVF participe depuis le 28 août, avec que l’ensemble des associations d’élus membres de la CNT, se tiennent régulièrement. Elles permettent aux représentants des collectivités de faire entendre leurs voix, de demander aux administrations financières de préciser certains points d’ombre et de faire bouger les lignes. Les réflexions ont porté principalement sur la définition et le périmètre précis de la trajectoire des 13 milliards et, depuis le dépôt des projets de loi de programmation et de finances pour 2018, les tensions sont désormais centrées sur l’article 13 du PLPFP qui n’exclut pas expressément le FCTVA de l’enveloppe normée d’une part, et qui inclue une part spécifique du produit de l’affectation de la TVA des régions, du Département de Mayotte et des collectivités territoriales de Corse, de Martinique et de Guyane. Cette part correspond au fonds de soutien exceptionnel mis en place par l’article 149 de la loi de finances pour 2017, qui jusque-là était financé notamment sur la DGF des régions et la DGD Corse.  

A la demande des associations, le travail financier sera confié à une mission d’expert dont les membres seront désignés conjointement avec les membres du COPIL financier, qui rendra un rapport d’étape en octobre et un rapport final « en 2018 ». 

• Les discussions parlementaires sur le PLPFP 2018-2022 et le PLF 2018 :

• Examen à l’Assemblée nationale (calendrier) :

Discussions 1^ère partie : projet de loi de programmation et articles 1^er à 28 du PLF :

• Examen en commission : mardi 10 et mercredi 11 octobre
• Examen en séance publique : du mardi 17 au mardi 24 octobre

Certains amendements déposés correspondent aux attentes des petites villes :

• Transfert des frais de gestion de certains impôts et taxes de l’Etat vers les collectivités ;
• Sortie de la DCRTP du bloc communal des variables d’ajustement ;
• Précision du mécanisme de correction prévus à l’article 10 de la loi de programmation ;
• Article 13 de la loi de programmation. 

Discussion 2^nde partie : articles 29 à 37 et 49 à 63 du PLF (mission « Relation avec les collectivités territoriales ») :

• Examen en commission élargie : jeudi 9 novembre (Délai officiel de dépôt : lundi 6 novembre à 17h)
• Examen en séance : mardi 14 novembre (Délai officiel de dépôt : vendredi 10 novembre à 17h)

• Examen au Sénat (calendrier) :

Les discussions sur le projet de loi de programmation débuteront le 9 novembre. 

• Lancement de la mission préparatoire au « Pacte financier Etat-collectivités territoriales » le 13 octobre 2017 :

Afin de préparer l’élaboration de ce contrat de mandature, le Premier ministre a confié ce jour à Messieurs Alain RICHARD, ancien ministre, Sénateur du Val d’Oise, et Dominique BUR, préfet de région honoraire, ancien directeur général des collectivités territoriales, une mission chargée de proposer des évolutions sur trois des chantiers évoqués précédemment : la maîtrise des dépenses locales, la refonte de la fiscalité locale et le financement et la gestion des allocations individuelles de solidarité.

Pourquoi un tel revirement ? Alors que plus d’un tiers des 116.000 PTZ ont été attribués depuis le début de l’année 2017 en zone C, cette décision devrait permettre, selon le gouvernement, de ne pas décourager l’investissement dans les zones rurales et à maintenir les incitations en faveur de la rénovation notamment dans le bâti ancien. Ce PTZ pour les zones détendues verrait toutefois sa quotité ramenée à 20% (au lieu des 40% actuellement). Des discussions sont en cours pour l’élaboration des modalités pratiques.

Concernant l’avenir du crédit d’impôt transition énergétique (CITE), qui vise à inciter la réalisation de travaux d’isolation thermique, le gouvernement a annoncé vouloir le « recentrer » sur les produits les plus performants (fenêtres double vitrage, portes et volets isolants…). Le CITE passera également du crédit d’impôt à une base déclarative pour permettre aux ménages de bénéficier de la prime l’année de la demande et ainsi d’aider ceux qui ont peu de moyens.

A noter enfin qu’aucune annonce n’a été concernant la réforme des APL, déjà partiellement entérinée. En revanche, concernant le logement social, le Président Emmanuel Macron a affirmé qu’il existait selon lui aujourd’hui « trop d'organismes - près de 800 » et qu’il fallait aller « vers des regroupements ». Le Président a également indiqué, sans apporter plus de précision, que les bailleurs sociaux fragilisés par la baisse des APL seraient aidés et stimulés. Pour rappel, l’APVF avait demandé par l’intermédiaire d’un courrier envoyé la semaine passée à Jacques Mézard, Ministre de la Cohésion des territoires, que le gouvernement revoit ses orientations concernant le logement social, la baisse unilatérale des loyers risquant de fragiliser les bailleurs sociaux. Affaire à suivre donc.

Lancé en 2015 avec une feuille de route de deux ans, le Programme de développement concerté de l’administration numérique territoriale (DcANT) a pour objectif de conduire des concertations et des échanges entre l’Etat et les collectivités sur leurs stratégies respectives en matière de transformation numérique.

L’APVF participe aujourd’hui à l’élaboration d’une nouvelle feuille de route de deux ans pour le programme DCANT. Ces nouvelles orientations seront discutées et coconstruites, d’ici la fin de l’année, par les représentants de l’Etat et des collectivités dans le cadre d’un travail collaboratif en ligne et à l’occasion de groupes de travail organisés par le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) sur les thèmes suivants :

• Socle et communs partagés ;
• Gouvernance partagée ;
• Approche globale de la donnée ;
• Mobilisation et formation ;
• Passage à l'échelle. 

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Le Premier président a rappelé dans son allocution du mercredi 11 octobre que les administrations publiques locales sont concernées, au même titre que l’État et les organismes de sécurité sociale, par le respect des engagements européens de la France en matière de redressement des comptes publics. Elles le sont à deux titres : pour le niveau de leurs dépenses et de leur dette, et du fait de l’importance des transferts financiers de l’État vers les collectivités territoriale (101 Md€ en 2016).

La Cour formule cinq constats : tout d’abord, la situation financière des collectivités locales s’est globalement améliorée en 2016, dans la continuité de ce que la Cour avait déjà pu constater en 2015 ; deuxièmement, cette situation demeure cependant fragile et très hétérogène au sein même de chaque catégorie de collectivités (régions, départements, bloc communal) ; troisièmement, l’indispensable poursuite des efforts de gestion suppose que le pilotage global des finances locales évolue dans le sens d’une plus grande concertation entre l’État et les collectivités et d’une réforme des dotations de l’État ; quatrième constat : la réforme territoriale récente n’a que partiellement simplifié l’architecture institutionnelle locale et la répartition des compétences entre les collectivités, qui demeurent d’une grande complexité ; enfin, le rapport a approfondi son analyse selon deux angles spécifiques, un angle géographique, en se penchant sur la situation financière des collectivités d’Outre-mer et un angle thématique, en abordant l’impact des dépenses sociales sur l’équilibre financier des départements.

• En ce qui concerne la trajectoire de l’ensemble des finances locales :

1° préciser, en application de l’article 4 de la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, les règles d’encadrement des dépenses, des recettes et du solde des administrations publiques locales justifiées par les engagements de redressement des finances publiques pris dans le programme de stabilité de la France ;

2° décliner les règles ainsi posées dans un pacte de gouvernance des finances locales élaboré au sein du Haut conseil des territoires ou de tout autre instance équivalente ;

3° mettre en œuvre, pour 2015, la baisse des concours financiers de l’État selon une logique de péréquation entre les catégories de collectivités et au sein de celles-ci ;

• En ce qui concerne la qualité de l’information financière et comptable :

• Pour l’État en association avec les élus locaux :

4° améliorer la lisibilité et l’intelligibilité des états financiers des CEPL en éliminant les informations inutiles ou redondantes, en simplifiant et modernisant leur présentation et en les complétant dans les domaines où ils sont insuffisants ;

5° renforcer la fiabilité de l’information financière des CEPL, notamment en ce qui concerne les obligations de recensement exhaustif de leurs actifs et de leurs passifs et de production d’informations détaillées sur leurs engagements pluriannuels ;

6° ouvrir le chantier de construction d’un compte financier unique, sous l’égide du comité relatif à la fiabilité des comptes locaux, et en s’appuyant sur les possibilités offertes par la numérisation et la dématérialisation des comptabilités.

• Pour les grandes collectivités et EPCI :

7° mettre en place les moyens et les procédures d’un contrôle interne comptable et financier approprié, en s’inspirant des meilleurs pratiques des collectivités les plus avancées en ce domaine. En ce qui l’allocation des ressources :

8° réexaminer l’allocation des ressources fiscales entre catégories de collectivités territoriales afin de doter chacune d’une base suffisamment assurée sur la durée au regard de leurs charges, cette réallocation étant neutre pour l’Etat ainsi que pour la sécurité sociale et ne devant pas alourdir la fiscalité locale prise dans son ensemble ;

9° renforcer les dispositifs de péréquation « horizontale » afin de limiter les disparités de situation entre collectivités appartenant à une même catégorie.

• En ce qui concerne la maîtrise des dépenses de personnel :

10° confier au futur Haut conseil des territoires ou à toute instance équivalente, l’élaboration, dans le cadre contractuel des finances locales proposé par ailleurs par la Cour, d’engagements réciproques entre l’État et les collectivités territoriales portant sur les objectifs de maîtrise des évolutions de la dépense afférente à la fonction publique territoriale ;

11° fonder ces engagements sur un bilan partagé établissant les raisons des variations observées des dépenses de personnel et les contributions respectives de la réglementation et de la gestion locale.

• S’agissant de l’État :

12° prendre en compte l’objectif de maîtrise des dépenses de personnel dans les collectivités territoriales à l’occasion de toute décision concernant le point d’indice, de toute modification d’une grille indiciaire, de toute mesure relative au statut d’un corps ou concernant un avantage catégoriel ou spécifique ;

13° rendre obligatoire dans la loi, pour les collectivités les plus importantes, en introduction au débat d’orientation budgétaire, un rapport portant notamment sur les engagements pluriannuels en matière de structure et d’évolution des dépenses de personnel et des effectifs ;

14° créer une incitation financière au sein de l’enveloppe des concours financiers de l’État en faveur de la mutualisation effective, et mesurable dans ses effets, des services entre communes et groupements ;

15° bâtir un système d’information complet sur l’évolution des effectifs par niveau de collectivité et sur les différents éléments d’évolution de la masse salariale.

• S’agissant des collectivités territoriales et des groupements :

16° prendre sans tarder les mesures nécessaires pour assurer le respect de la durée légale du temps de travail et la réglementation sur les régimes indemnitaires ;

17° renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences et user si nécessaire de l’ensemble des leviers de contrôle des effectifs ;

18° compléter les bilans sociaux de toutes indications sur le respect des temps de travail réglementaires et sur le programme de lutte contre l’absentéisme ;

19° lorsqu’une mutualisation est engagée, vérifier après deux ou trois ans, qu’elle se traduit par une économie sur les budgets de fonctionnement agrégés du groupement et des communes membres et mesurer celle-ci.

• En ce qui concerne l’accès au crédit des collectivités locales :

20° prendre dans les meilleurs délais les mesures règlementaires d’application de la disposition nouvelle introduite par la loi de séparation et de régulation des activités bancaires encadrant pour l’avenir la capacité des collectivités territoriales et de leurs groupements à contracter des emprunts au regard des risques que ceux- ci peuvent présenter ;

21° adapter les exigences en matière d’information et de données des états financiers sur la dette, en les modulant selon le seuil démographique des collectivités et des établissements publics locaux concernés et en simplifiant ou en aménageant les états qui peuvent l’être eu égard à la nature des emprunts concernés ;

22° mettre en œuvre les recommandations issues de l’avis du CNoCP du 3 juillet 2012 concernant le provisionnement des risques financiers pris pour les emprunts structurés ;

23° pour les collectivités les plus importantes, enrichir les documents présentés lors du débat d’orientation budgétaire d’un rapport sur la stratégie de gestion de la dette et sur les résultats obtenus au cours du dernier exercice ;

24° mettre en place des statistiques globales au niveau national sur la dette des collectivités locales (notamment en termes de maturité et d’exposition au risque de taux) à partir des états financiers exigés de celles-ci.

L’effort de réduction des dépenses de fonctionnement contractualisé très critiqué par l’ensemble des associations d’élus, de 1,2 % par an, soit une diminution de la dotation annuelle du besoin de financement de 2,6 milliards d’euros, se fera « en valeur et à périmètre constant ».

Les élus considèrent qu’« en valeur et à périmètre constant » signifie « inflation comprise » : ainsi si l’inflation est prise en compte dans le chiffre de 1,2 %, l’augmentation réelle sera diminuée du taux d’inflation.

Les hypothèses d’inflation retenues par le gouvernement pour la période 2018-2022 sont de 1 % en 2018, 1,1 % en 2019, 1,4 % en 2020, 1,75 % en 2021 et 2022. Cela signifierait, toujours selon l’article du Bulletin Quotidien, qu’en 2018 et 2019, compte tenu de ces taux d’inflation, les dépenses de fonctionnement des collectivités devront non pas augmenter de 1,2 % mais quasiment stagner puis, à partir de 2020, diminuer en valeur absolue pour compenser le taux d’inflation. 

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