En préalable à la question de la réforme, l’APVF invite à nouveau le Gouvernement à étaler la baisse des dotations prévue en 2017 sur deux ans. Elle rappelle en effet qu’après l’investissement, qui connaît une chute continue depuis 2014, le budget de fonctionnement est désormais atteint et nous assistons à une crise de l’autofinancement. Dès lors, le climat anxiogène dans lequel se trouvent les communes et l’absence de visibilité sur les conséquences de la réforme à moyen et long terme ne créent pas les conditions propices pour la mener à bien.
De même, si l’APVF est en faveur d’une telle réforme, elle rappelle que celle-ci doit être plus lisible, plus juste et plus efficace. Le projet de réforme tel que présenté au second semestre de 2015 ne convenait pas. La majorité des villes de la strate 9 allant de 10 000 à 20 000 habitants était perdante. Toutefois, si le projet ne devait pas faire l’objet d’un consensus suffisant pour être adopté, l’APVF appelle cependant à ce que la partie concernant la péréquation soit effective, avec les modifications qui peuvent être nécessaires, à partir de 2017.
1.La dotation forfaitaire, principal source d’inquiétude pour l’APVF
La dotation forfaitaire constitue, pour les petites villes, la principale source d’inquiétude. La strate 9 apparaît, en effet, comme la grande perdante de la réforme telle qu’inscrite dans la LF pour 2016 en raison de l’articulation d’une dotation de base élevée et d’une dotation de centralité qui n’est pas suffisamment favorable aux petites villes centres.
La dotation de base est, pour le moment, fixée à 75,72€ par habitant. Ce montant tend à défavoriser les petites et les moyennes villes. Si ce montant est en moyenne plus important que celui perçu jusqu’alors par les communes de moins de 1 000 habitants, il est en revanche bien plus faible que le montant de base perçu pour les petites villes. Leur montant de base par habitant est en moyenne égal ou supérieur à 100€/habitants. L’APVF appelle à une baisse de la dotation de base combinée à un renforcement conséquent de la dotation de centralité qui constitue la véritable nouveauté de la réforme et qui était attendue de longue date.
Une révision de la dotation de centralité telle qu’elle est prévue dans la LF pour 2016 apparaît indispensable dans ces conditions. Tout d’abord, en matière d’éligibilité à la DGF, l’APVF souhaite relever le seuil d’attribution de 500 habitants à 2 000 habitants au moins afin d’appréhender de réels phénomènes de centralité et d’éviter un saupoudrage des dotations, vecteur d’inefficacité.
L’APVF encourage à un resserrement des bornes de répartition sur la dotation de centralité, alors que les réelles charges de centralité reposent pour les petites villes et les villes moyennes sur les charges qui ne sont pas prises en compte par l’intercommunalité. Or, elles se trouvent perdantes en raison des curseurs utilisés pour cette fraction.
Lors de l’étape 1, le logarithme tel que choisi pour la fraction de centralité (avec des bornes de 15 à 45€) correspond à un écart de 1 à 3. Jusqu’à présent, les écarts étaient de 1 à 2 et de 1 à 2,5. En choisissant un écart moindre, les petites villes périphériques et les centres-bourgs seraient moins pénalisés. L’APVF propose des bornes allant de 20€ à 41€ qui aboutiraient à un écart de 1 à 2.
Sur le CIF (étape 2), l’APVF appelle à porter un plafonnement dans la limite de 0,3.
Enfin, l’APVF rappelle que la répartition à la puissance 5 (étape 3) pénalise les communes moyennes. Il s’agirait donc de trouver une puissance permettant de ne pas pénaliser la strate 9 en particulier sans pour autant aboutir à un émiettement qui rendrait la dotation de centralité inefficace.
Concernant les modalités de répartition de cette dotation de centralité à l’intérieur de chaque intercommunalité, l’APVF souligne l’importance de conférer des garanties à la ville centre qui, par nature, assume des charges de centralité et doit donc être particulièrement entendue lorsqu’un tel concours financier de l’Etat doit trouver son destinataire. A cette fin, des conditions de majorité devront être prévues telles que par exemple les conditions requises pour la création du groupement.
2.La péréquation
En matière de péréquation, l’APVF est dans l’ensemble favorable aux mesures qui ont été prises dans la LF pour 2016. Elle approuve ainsi la suppression de la dotation nationale de péréquation dont l’enveloppe alimentera celles de la DSU et de la DSR dont les critères sont remodelés par la réforme.
L’APVF approuve également la suppression de la DSU-cible, qui fait l’objet d’un consensus parmi les associations d’élus. En effet, les fractions cibles de la DSU et de la DSR sont particulièrement concentrées. Elles fonctionnent selon des classements qui génèrent un effet de seuil brutal. A titre d’exemple, la dernière commune de plus de 10 000 habitants éligible à la DSU cible (250ème) a enregistré une progression de sa DSU de plus de 7% contre 1.3% pour la 251ème commune, sans que la différence de situation de ces deux communes ne puisse justifier un tel écart. De surcroît, ces fractions cibles sont devenues des critères d’éligibilité pour un financement supplémentaire substantiel pour les nouveaux rythmes scolaires ou des politiques de la ville. L’APVF propose la mise en place d’un système logarithmique qui viendrait éviter les effets de seuil particulièrement discriminants.
3.L’effort fiscal
Dans un contexte où les valeurs locatives sont obsolètes et où leur révision peine à aboutir, le critère de l’effort fiscal tel que calculé aujourd’hui est devenu, par conséquent, lui aussi désuet. Afin de contourner cette difficulté technique, tout en appréciant plus justement la pression fiscale des ménages sur un territoire, il s’agirait de préférer à l’effort fiscal tel que calculé aujourd’hui un ratio de pression fiscale qui s’établirait de la façon suivante : le rapport entre la somme du produit TH+FB (quote-part ménage) + TEOM, et la somme des revenus des ménages. Sont considérés le total des impôts votés par la commune et des impôts votés par l’EPCI d’appartenance. Ce critère pourrait aussi bien être utilisé aussi bien dans la partie forfaitaire de la DGF que pour les fractions de péréquation.
Par ailleurs, dans la perspective de la mise en place de la réforme, l’APVF insiste sur l’importance de disposer de simulations précises et fiables de la part de l’Etat et dans un proche futur de l’Observatoire des finances et de la gestion publiques locales. L’APVF rappelle son attachement à l’autonomie du futur Observatoire, qui doit permettre de parvenir à une véritable plateforme partagée de toutes les données qui pourraient intéresser les collectivités territoriales.