Le dernier rapport sur les finances publiques locales de la Cour des comptes a été rendu public hier. Quel bilan de la situation financière des collectivités locales en 2017 ? Quelles perspectives pour les années futures ?
I. Bilan de l’évolution de la situation financière des collectivités locales
Une amélioration de la situation financière confirmée
Les administrations publiques locales (APUL) portent 18 % de la dépense publique et 9 % de la dette publique. Les collectivités territoriales représentent 86 % du total des dépenses locales.
Le rapport sur les finances locales de la Cour des comptes montre que les dépenses des collectivités locales (232,1 Md€) ont progressé de 2,3 % en 2017 et leurs recettes (233,8 Md€) de 1,6 %.
Malgré ce constat, les collectivités locales ont, pour la troisième année consécutive, dégagé une capacité de financement de 1,7 Mds d’euros, qui après celle de 1,1 Mds d’euros en 2015 et 3,3 Mds d’euros en 2016, confirme l’amélioration de leur situation financière.
Baisse des concours financiers : un impact atténué par la dynamique de la fiscalité
Le contexte financier de l’année 2017 est marqué par la croissance des produits de fiscalité – dynamisme sans que les élus locaux n’aient actionné le levier fiscal – tant des impôts locaux que de la fiscalité transférée par l’Etat qui, selon la Cour des comptes, aurait plus que compensé les effets de la poursuite, pour la quatrième année consécutive, de la baisse des concours financiers de l’Etat.
Les produits de fonctionnement des collectivités locales ont augmenté de 12,2 Md€ entre 2013 et 2017.
Surtout, pour palier la baisse des dotations, les collectivités ont diminué sensiblement et rigoureusement leurs dépenses, en investissement et en fonctionnement, les faisant passer de 236 Md€ à 232 Md€ en 2016.
Un allègement de la contrainte financière en 2017
En 2017, les concours financiers de l’Etat ont diminué de manière significative (hors fiscalité transférée) en raison de la nouvelle baisse de la DGF.
| Focus sur la DGF :
Comme en 2015 et en 2016, pour rendre « plus soutenable » la baisse des dotations pour les collectivités « les plus fragiles », la LF pour 2017 a poursuivi son renforcement de la péréquation financière au sein du bloc communal : la DSU et la DSR ont augmenté chacune de 180 M d’euros. |
L’ensemble des transferts financiers s’est, néanmoins, maintenu à un niveau comparable à celui de 2016 grâce au dynamisme de la fiscalité transférée (+ 2 Mds d’euros, soit de 6,0 % par rapport à 2016). Cette accélération est due aux droits de mutation à titre onéreux (DMTO) dont les départements sont les principaux bénéficiaires : + 16,4 %.
Remarque : du côté du bloc communal, il faut atténuer ce constat car, comme le souligne bien la Cour, pour les communes et leurs EPCI à fiscalité propre, les transferts financiers continuent à diminuer.
Croissance soutenue de la fiscalité directe locale
En 2017, le produit des impôts locaux s’est accru de 5,12 Mds d’euros : il atteint 133,7 Mds d’euros (contre 128,6 Mds en 2016).
| Focus sur la fiscalité ménage :
Les hausses d’impôts « ménages » – qui représentent un peu moins de 2/3 de la fiscalité directe locale – proviennent à plus de 70 % des bases d’imposition (valeurs locatives cadastrales). Les taux de ces impôts n’ont, en moyenne, progressé que faiblement. |
Remarque : Pour le financement de leurs dépenses et face à la baisse des dotations, les élus locaux n’ont pas actionné le levier fiscal mais plutôt joué sur les bases d’imposition. A noter que l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement de 1,2 %, en contraignant directement la dépense et non plus la recette, supprime, en 2018, la capacité pour les collectivités de jouer sur les bases.
| Focus sur la dynamique des impôts économiques :
Les impôts économiques ont représenté près de 21 % du total des recettes fiscales des collectivités locales, en 2017. CVAE : + 4,4 % (contre seulement + 1,8 % en 2016) ; TASCOM : + 25,1 % ; CFE : + 3,2 % ; IFER : 2,2 % |
L’impact accru des décisions de l’Etat sur les dépenses locales
Le coût brut des nouvelles « normes » adoptées au plan national s’est élevé à 2,1 Mds d’euros en 2017. Il aurait pu être bien plus important si le Conseil d’Etat n’avait pas suspendu l’application du décret d’application de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte (+ 4,4 Mds d’euros).
Le coût net pour les collectivités locales est évalué, par le CNEN, à 1 Md d’euros, soit un montant très largement supérieur aux deux années précédentes.
Au contraire, certaines décisions de l’Etat sont censées avoir eu pour effet de simplifier ou de supprimer des contraintes pesant sur la gestion locale, et d’alléger leurs charges de fonctionnement d’un montant estimé à 508 M d’euros en 2017.
II. De grandes disparités selon les collectivités : quid du bloc communal ?
Pour la première fois, l’analyse financière porte aussi sur les budgets annexes qui ont été agrégés aux budgets principaux après retraitement des flux croisés.
| Focus sur les budgets annexes :
Le poids des budgets annexes est très hétérogène selon les catégories de collectivités : il représente 29,8 % des dépenses réelles de fonctionnement (DRF) des EPCI, contre seulement 4,4 % de celles des communes (et 2 % des DRF des départements). |
La prise en compte des budgets annexes modifie substantiellement l’analyse de l’évolution des DRF, de l’évolution de l’épargne brute, ainsi que de l’évolution des dépenses d’équipement.
Une moindre baisse des dotations compensées par la hausse des recettes fiscales
Après une hausse modérée en 2016, les recettes de fonctionnement du bloc communal ont globalement progressé de 2,52 Mds d’euros en 2017.
Les dotations et participations ont diminué de 3,0 % en 2017 tandis que les produits fiscaux ont augmenté de 3,1 % sur la même année.
Remarque : « moindre baisse des dotations compensées par la hausse des recettes fiscales » : il convient de relativiser ce constat. D’une part, hors participations, il faut souligner que la DGF a baissé de 5,6 % (due à la réduction de moitié de sa contribution au redressement des comptes publics), taux qui est loin d’être compensé par la hausse de 3 % de la fiscalité. D’autre part, la hausse de la fiscalité est principalement marquée dans les EPCI, et non dans les communes.
Une progression limitée des dépenses de fonctionnement
Les charges de fonctionnement du bloc communal sont reparties à la hausse en 2017 (+ 1,6 %). Mais cette hausse peut néanmoins être qualifiée de limitée compte tenu du taux d’inflation (1 % contre 0,2 % en 2016) et de l’impact budgétaire des mesures nationales (0,5 points).
Remarque : la Cour des comptes explique que la hausse des dépenses de fonctionnement des collectivités locales, en 2017, est due principalement à l’inflation et à l’impact budgétaire des mesures nationales. Après retraitement, force est de constater que la progression des DRF a été limitée.
Focus sur les dépenses de personnel :
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Une embellie de l’épargne brute
L’évolution des recettes de fonctionnement (+ 2,1 %) plus importante que celle des dépenses de fonctionnement (+ 1,6 %) s’est traduite par une amélioration d’ensemble de l’épargne brute du bloc communal : 899 millions d’euros (+ 4,6 %).
Une vive reprise de l’investissement
Après avoir baissé sensiblement en 2014 et 2015, puis s’être presque stabilisées en 2016, les dépenses d’investissement du bloc communal ont repris un rapide mouvement à la hausse (+ 10 %).
Cette reprise, très équilibrée entre les EPCI et les communes, est marquée par la hausse des dépenses d’équipement (+ 9,5 %).
Une capacité de désendettement en amélioration, malgré un encours de la dette plus important
Le recours à l’emprunt du bloc communal a fortement augmenté : + 11,5 %.
L’encours de la dette a également progressé de 1,3 Mds (+ 1,1 %) en 2017. Mais cette augmentation de l’encours de la dette n’a pas détérioré la capacité de désendettement du bloc communal grâce à une épargne brute dynamique.
III. Perspectives d’évolution des finances publiques locales et de leur gouvernance
La Cour des comptes a considéré, dans ses précédents rapports sur les finances publiques locales, que le dispositif de maîtrise des dépenses locales par une réduction uniforme de la part forfaitaire de DGF des collectivités locales avait atteint ses limites.
Pour la Cour, il faut tenir davantage tenir compte de la diversité des situations locales en termes de niveau de ressources et de charges.
Elle avait préconisé que soit mis en place de nouveaux outils de gouvernance des finances publiques avec notamment :
- l’adoption d’une norme de dépense en valeur,
- et le vote d’une loi de financement des collectivités locales.
A partir de 2018, la contribution au redressement des comptes publics, qui est demandée aux collectivités, prend la forme non plus d’une réduction des concours financiers de l’Etat mais de la fixation d’un plafond de dépense.
Au système précédemment en vigueur de régulation des finances publiques locales au moyen d’une action indirecte par les recettes est substitué un dispositif d’action directe sur la dépense et de réduction du besoin de financement.
Une évolution globalement favorable des ressources des collectivités
L’ancienne « enveloppe normée » (aujourd’hui : « autres concours ») est plafonnée à un peu plus de 38 Mds d’euros courants.
Les crédits intégrés dans cet agrégat, notamment les allocations compensatrices ou dotations de compensations, servent toujours de « variables d’ajustement » afin de respecter le plafond de 38 Mds d’euros. Pour la première fois en 2018, la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) des communes et de leurs groupements a été intégrée dans ces « variables d’ajustement ». Ainsi, la DCRTP du bloc communal, qui était stable depuis sa création en 2011, est diminuée de 11,64 % par rapport à 2017.
Les contreparties de dégrèvements d’impôts locaux connaissent quant-à-eux une forte augmentation en 2018 du fait de la mesure de dégrèvement pour 80 % des ménages.
Au-delà de 2018, une croissance des ressources des collectivités tributaire d’une fiscalité locale en mutation
Le produit de la TH représentait 22 Mds d’euros en 2017, soit 20 % des recettes de fonctionnement du bloc communal. Rythme annuel moyen : + 1,8 %, porté pour l’essentiel par l’augmentation des bases, on l’a vu. Les taux n’ont cru, en moyenne, que de 0,61 points entre 2012 et 2017.
La loi de finances pour 2018 a introduit un nouveau dégrèvement progressif de la TH qui permettra à 80 % des foyers, en fonction de leurs ressources, d’être dispensés du paiement de la TH au titre de leurs résidences principales d’ici 2020. Il se cumule avec les exonérations, abattements et dégrèvements existants. Les éventuelles hausses de taux seront supportées par les contribuables locaux, et non par l’Etat.
Les pistes de réforme de la fiscalité locale
« Aucun impôt direct local ne pouvant être acquitté durablement par seulement un contribuable sur cinq », le Président de la République a annoncé la suppression intégrale de la taxe d’habitation (TH), lors du Congrès des maires, le 23 novembre 2017. Cela représente un coût supplémentaire de 10 milliards d’euros, non intégrés à la trajectoire des finances publiques.
La suppression progressive de la TH va modifier sensiblement l’équilibre entre catégories de contribuables, ménages et entreprises. Elle concentre la fiscalité locale sur les détenteurs d’actifs immobiliers (personnes physiques ou morales) au travers la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB). Pour cette raison, elle impose une réforme plus générale de la fiscalité locale.
Or, pour la Cour des comptes – et l’APVF l’avait également souligné –, les pistes évoquées par la mission Bur-Richard (qui a transmis son rapport le 9 mai 2018) portent moins sur une remise à plat de la fiscalité locale que sur la compensation intégrale de la TH en 2020, par la détermination d’une nouvelle ressource versée aux collectivités concernées.
Cette ressource de compensation ne pourrait avoir le caractère d’une dotation budgétaire sans remettre en cause l’autonomie financière des collectivités territoriales.
Nécessaire poursuite de la révision des valeurs locatives cadastrales : La Cour, dans son précédent rapport de 2016, avait constaté que l’obsolescence des bases était génératrice d’inégalité entre contribuables et facteur de fragilité pour les budgets locaux. Elle recommandait alors de poursuivre, sans délai, la mise en œuvre de la réforme des valeurs locatives cadastrales lancée en 2010.
La révision concerne, selon la DGFiP, 3,3 millions de locaux professionnels et 46 millions de locaux d’habitation.
Un double objectif ambitieux de limitation de la dépense locale et d’allègement de la dette
La loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques prévoit que sur la période 2018-2022, les administrations publiques locales contribueront à l’effort de maîtrise des dépenses publiques à travers une diminution des parts respectives de leurs dépenses (de 11,2 % à 10,1 %) et de leurs recettes (de 11,2 % à 10,8 %) dans le PIB.
Cette trajectoire financière repose sur la mise en place d’un nouveau dispositif de régulation des finances locales, caractérisé par la conclusion d’un nouveau partenariat financier entre collectivités locales et l’Etat : « celles-ci s’engageront à baisser leurs dépenses de 13 milliards d’euros sur la durée du quinquennat par rapport à leur évolution tendancielle mais ne verront pas leurs dotations réduites ».
En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement, l’article 13 de la loi de programmation les soumet à un objectif national d’évolution de 1,2 % par an maximum, en valeur et à périmètre constant.
L’impact plus faible des décisions de l’Etat en 2018
| Millions d’euros, 2018 | Coût | Economies | Impact net |
| Section fonctionnement | 345 | 86 | 259 (contre 1,3 Mds en 2017) |
| Section investissement | 288 | 12 | 276 |
| Total | 633 | 98 | 535 |
Un objectif de dépenses qui paraît pris en compte en 2018 dans les budgets primitifs
Selon le programme de stabilité de fin avril 2018, la dépense locale devrait rester maîtrisée en 2018, avec une évolution de 1,5 % (y compris investissement et SGP). Après la reprise constatée en 2017, la dépense locale connaîtrait un net ralentissement en 2018.
Deux facteurs permettraient, selon la Cour, d’atteindre l’objectif de 1,2 % : d’une part, la contractualisation avec les 322 collectivités visées, favorisera la recherche d’économie sur la masse salariale et la consommation intermédiaire. D’autre part, la fin de la montée en charge de la revalorisation du point d’indice, le report à 2019 des mesures relatives au « Parcours professionnels carrière rémunération » (PPCR) et la réduction du nombre de contrats aidés.
Un objectif de réduction du besoin de financement difficilement atteignable au vu des évolution récentes
L’amélioration du besoin de financement se définit comme « la différence entre les emprunts et les remboursements de la dette », c’est-à-dire la variation de l’encours de la dette.
Cet objectif, qui n’est pas contractualisé contrairement à l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement, n’a pas de caractère contraignant.
Entre 2014 et 2016, le besoin de financement a diminué. En 2017, il a augmenté alors que l’encours de la dette a baissé.
L’état des lieux du besoin de financement des collectivités met en évidence l’écart important entre l’objectif national et la réalité de l’évolution du besoin de financement. L’objectif de 13 milliards d’euros sera difficilement atteignable.
L’incertitude relative à l’efficacité du dispositif de régulation de la dépense locale
322 collectivités sont concernées par le dispositif de contractualisation assorti d’un mécanisme de sanction financière : le dispositif vise l’ensemble des régions et des départements, les collectivités de Corse, Guyane, Martinique, la métropole de Lyon. Il vise également toutes les communes et EPCI à fiscalité propre ayant un niveau de dépenses réelles de fonctionnement supérieur à 60 millions d’euros (budget principal 2016), soit 145 communes et 62 groupements.
Toutes les autres collectivités ont la faculté de contracter.
Seul l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement est contraignant.
Eléments critiques de la Cour sur les contrats : les contreparties apportées par l’Etat sont faibles. Les possibilités de modulation relativement limitées : prise en compte partielle de la croissance des dépenses sociales des départements. Le mécanisme de pénalité financière d’emploi délicat. Une part très significative de la dépense reste en dehors du champ de la contractualisation : les 322 collectivités ne représentent qu’une partie de la dépense locale, à savoir 67 % des dépenses de fonctionnement des budgets principaux de l’ensemble des collectivités. 62 % si on ajoute les budgets annexes. 58 % si on ajoute les syndicats intercommunaux. Et, 45 % de l’ensemble des administrations publiques locales (APUL).
Pour la Cour des comptes, l’absence de prise en compte des budgets annexes, qui représente 15 % des dépenses de fonctionnement des communes et des EPCI, faisant partie des 322 collectivités, favorise le contournement de l’objectif d’évolution des dépenses réelles de fonctionnement. Pour elle, il faut prendre en compte les budgets annexes (90 EPCI seraient alors concernés, et non plus 62).
La Cour constate également une insuffisante prise en compte du développement des EPCI : parmi les 145 communes et 62 EPCI soumis à la contractualisation, figurent des villes sans leur EPCI de rattachement, ainsi que de nombreuses communautés d’agglo sans aucune de leurs communes membres.
Pour la Cour des comptes, il faudrait prévoir, dans le pacte financier de l’intercommunalité, la prise en compte du plafond de dépenses arrêté dans le contrat signé avec la ville-centre ou l’EPCI.
Certaines dépenses pourraient être découragées bien que sans effet sur l’équilibre financier des collectivités.
Parmi celles-ci, la gestion des fonds européens, les actions culturelles financées par mécénat, la mise en place de services financés par une tarification ou encore la mise en œuvre d’actions par une subvention d’Etat…
Téléchargez le rapport sur les finances locales de la Cour des comptes en cliquant ici.
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