Le sénateur souligne en premier lieu que les administrations de l’Etat dans les territoires ont souffert de la reformulation permanente de leurs missions au cours des réformes de l’Etat qui se sont succédé et souffrent en conséquence du manque d’une « doctrine d’emploi » précise. Par ailleurs, il estime que « le renforcement de l’échelon régional dans l’administration territoriale générale de l’État et la persistance de logiques verticales dans les grandes directions départementales peuvent affaiblir les capacités d’autonomie des préfets de département avec des impacts sur ses délégués dans les arrondissements. »
A côté de cette crise de vocation, les sous-préfectures doivent faire face à une « une crise des moyens » pour avoir perdu près de 18% de leurs effectifs depuis 2007. « Le nombre moyen d’agents par sous-préfecture, qui était de l’ordre de 24,5 ETPT dans les années 2000 s’est replié pour n’être plus que d’environ 20,7 ETPT dix ans plus tard. »
Le rapporteur pointe également une répartition des moyens qui pose question, à la fois par rapport aux missions et entre les sous-préfectures. Tout d’abord, le rapporteur que la réallocation des moyens n’a pas suivi la redéfinition des missions, puisque les ambitions nouvelles n’ont « pas été armées tandis que les missions traditionnelles en voie de déclin absorbent encore une forte proportion des effectifs. » Il existe discordance entre les réductions d’effectifs intervenues ces dernières années et la réorientation des missions et du maintien d’une structure d’emplois marquée par une surreprésentation de missions appelées à être globalement délaissées. « Si les emplois du réseau des sous-préfectures mobilisent 19,1 % de la totalité des emplois du réseau préfectoral lato sensu, on peut faire ressortir un taux moyen de 1,74 % des effectifs engagés dans chacune des fonctions du réseau préfectoral comme représentatif de la contribution des sous-préfectures à l’exercice des fonctions du réseau d’administration générale de l’État dans les territoires », avec une exception pour les services de délivrance de titres.
Ensuite, en matière de personnels, plus de 60 sous-préfectures, soit environ un quart d’entre elles, disposent chacune de moins de 10 équivalents temps plein travaillés (ETPT), tandis qu’un autre quart d’entre elles concentrent plus de la moitié des emplois. Par ailleurs, les taux de couverture des communes et de la population par les sous-préfectures sont très inégaux sur le territoire national, certaines régions apparaissant comparativement comme mieux dotées.
Ces déséquilibres de répartition ont des conséquences sur les relations des sous-préfectures avec les collectivités territoriales, à l’heure où les élus locaux regrettent le retrait de l’ingénierie de l’Etat dans les territoires. Ainsi, les relations avec les élus locaux qui ne mobilisent plus qu’une part « dérisoire » des effectifs des sous-préfectures. « Les sous-préfectures ne consacrent que moins de 10 % de leurs emplois à cette fonction. Compte tenu du nombre de sous-préfectures, cela représente moins de 1,6 ETPT par sous-préfecture. Rapporté au nombre des communes, c’est autour d’un centième d’ETPT par commune ».
Enfin, il souligne que les formules présentées comme de nature à garantir un maintien des services publics dans les territoires « Maisons de services au public » – MSAP – et « Maisons de l’État » ne sauraient représenter des alternatives à un maillage du territoire par le réseau des sous-préfectures.
En matière de recommandations, Hervé Marseille propose que la redéfinition des missions des sous-préfectures se fasse « en fonction des grandes missions de l’État (régaliennes mais aussi d’accompagnement des projets des parties prenantes) et des forces et fragilités concrètes du local. » L’échelon préfectoral « ne doit plus être l’échelon résiduel de simple déclinaison des orientations générales appliquées verticalement mais un niveau à part entière de définition de l’action publique. »
Il appelle à rompre l’isolement du sous-préfet. Délégué du préfet de département, le sous-préfet est tributaire des conditions dans lesquelles celui-ci se trouve en mesure d’exercer ses missions. Il convient donc de conserver au préfet de département son autorité sur les services de l’Etat, que les délégations préfectorales au bénéfice du sous-préfet se systématisent et qu’elles prévoient la mise à disposition des moyens de l’Etat en tant que de besoin. Enfin, le sous-préfet doit pouvoir s’appuyer sur les ressources nécessaires à ses missions, ce qui suppose, en particulier, de "doter d’agents formés" les sous-préfectures de nouvelle génération,
Enfin, si le scénario d’un retour à un "modèle uniforme de déploiement" sous-préfectoral n’aurait que peu d’intérêt pour un coût élevé, la mutualisation des sous-préfectures dans des arrondissements élargis, qui pourrait s’appuyer sur le maillage fin du territoire par les sous-préfectures, permettrait, selon le rapporteur, de les convertir en de véritables "administrations de mission" tout en épousant mieux les réalités du local.